Газета «Ведомости» №38 (2060) 03.03.2008

Коррупция: Закон не писан

автор С.В.Загребнев

Многие проблемы нашей страны, включая дураков и дороги, — производные от коррупции, которая одна способна свести на нет самые продуманные реформы и самые нужные национальные проекты. Последние восемь лет принято считать годами консолидации элиты и общества, возвращения управляемости страной. Использовала власть доверие населения в борьбе с негативными коррупционными явлениями или обращение к теме коррупции просто стало одним из способов извлечения политических дивидендов? Оценить усилия власти по борьбе с коррупцией позволяет анализ развития антикоррупционного законодательства за последние годы.

Кто на первой базе?

Различные проекты базового закона «О борьбе с коррупцией» эмоционально обсуждаются с 1992 г., концепция его неоднократно менялась, но Государственная дума последовательно отклоняла все варианты этого закона. В 1998 г. был снят с рассмотрения президентский законопроект, а в 2001 г. отклонен закон, предложенный группой депутатов во главе с Виктором Илюхиным. На следующий год еще один депутатский проект закона — «О противодействии коррупции» не был поддержан правительством, но одобрен Госдумой в первом чтении. Затем взгляд на закон кардинально изменился, проект был подвергнут критике как недееспособный и стал непроходным. В результате по сей день консолидирующий федеральный закон, столь необходимый для системного подхода к проблеме борьбы с коррупцией, так и не принят.

Откуда деньги?

Головной болью коррумпированных чиновников могла бы стать проблема легализации незаконно приобретенного имущества, открытого расходования денежных средств. Возможности трудового совместительства или другого приработка для чиновников существенно ограничены. Контроль над расходами в первую очередь бьет по ним. Поэтому именно в сфере контроля над расходами коррупции можно поставить реальный юридический барьер.

Однако как раз здесь наблюдается весьма странная тенденция. В июле 1998 г. был принят закон № 116-ФЗ «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам». Закон предусматривал, в частности, что, если в ходе проверки крупных расходов физического лица выявляется факт занижения им доходов, неуплаты налогов или предоставления фиктивных документов, это лицо может быть привлечено к ответственности. Надо сказать, что закон был довольно революционен и не очень вписывался в существовавшую тогда законодательную систему. Многие усмотрели в нем нарушение конституционных прав граждан, в частности нарушение принципа презумпции невиновности. При всем несовершенстве закон обладал одним реальным достоинством: он позволял не только контролировать расходы, но и предусматривал возможность привлечения к административной и уголовной ответственности лиц, источники доходов которых сомнительны. Закон должен был заработать в январе 2000 г., но был отменен уже в июле 1999 г. в связи с вступлением в действие первой части Налогового кодекса, которому не должен был противоречить.

Ему на смену пришли более умеренные нормы статей 86.1-86.3 Налогового кодекса, согласно которым налоговому контролю подлежали расходы физических лиц — налоговых резидентов Российской Федерации, приобретающих в собственность недвижимое имущество, транспортные средства, ряд ценных бумаг, а также культурные ценности и золото в слитках. Если произведенные расходы превышали заявленные доходы, налоговые органы направляли физическому лицу письменное требование о даче пояснений, а налогоплательщик должен был представить так называемую специальную декларацию, где вправе был это несоответствие разъяснить. По итогам рассмотрения декларации налоговый орган мог доначислить налог с дохода, происхождение которого неясно. Бремя доказывания лежало на налоговом органе, а взыскание на имущество налогоплательщика могло быть обращено только в судебном порядке, т. е. практические шансы на получение налога были невелики. И тем не менее налоговики могли на законном основании любому задать вопрос: «На какие деньги приобретено?!» и даже потрепать нервы в судебной тяжбе на тему неуплаченных налогов.

Но Госдума третьего созыва приняла поправки в НК (закон № 104-ФЗ), отменившие эти положения с июля 2003 г. Оставался еще, правда, пункт 10 статьи 31 Налогового кодекса, предоставляющий налоговикам абстрактное право «контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам». Но и эту скромную возможность российские фискалы утратили с 1 января 2007 г., ибо Дума четвертого созыва отменила эту норму законом 137-ФЗ.

Вопрос, откуда деньги, стал юридически некорректным. А поправки к закону «О противодействии экстремистской деятельности» от июля 2007 г. еще и сузили возможности критики госчиновников.

Коррупция — не террор

В августе 2001 г. был принят закон № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Но предметом регулирования этого закона коррупционные отношения не стали. Да, закон позволяет отслеживать крупные финансовые потоки, проводить мониторинг использования личных и корпоративных средств, следить за утечкой капитала и проч. Но какого-либо механизма трансформирования этих любопытных сведений в процессуальные меры по пресечению коррупции закон не содержит. Информация о незаконных сделках и платежах, полученная на основании этого закона, не имеет самостоятельного значения и может использоваться правоохранительными органами только в совокупности с доказательствами по иному корыстному преступлению.

Иначе говоря, для того чтобы привлечь к ответственности за легализацию средств, полученных в качестве взятки или путем других злоупотреблений, нужно сначала доказать взятку или иное служебное преступление. И уж во всяком случае, закон о легализации не содействует привлечению к ответственности за неуплату налогов — единственный уголовный состав, который мог бы изобличить преступника, не пойманного за руку непосредственно в момент получения взятки.

Оно и понятно, так как закон «О противодействии легализации…» изначально был направлен не против коррупции, а на борьбу с терроризмом, оттоком капитала из страны и теневым предпринимательством. Последние поправки к закону позволяют контролировать финансирование из зарубежья. Но данные о взятках и откатах, которые и составляют основную часть коррупционных проявлений, закон позволяет форматировать скорее в компромат, чем в самостоятельное юридическое доказательство.

Хотя система наказания не имеет решающего значения для борьбы с антиобщественными явлениями, ослабление или ужесточение карательных мер также может служить индикатором отношения государства к проблеме. О какой-либо радикализации уголовного законодательства о служебных злоупотреблениях за последние годы говорить не приходится. Внесение в Уголовный кодекс статей о нецелевом расходовании государственных средств вряд ли можно считать попыткой кардинально изменить расклад сил на поле антикоррупционной борьбы.

Международное положение

Без спешки и ажиотажа идет работа и с международным антикоррупционным законодательством. Так, Конвенция ООН против коррупции от октября 2003 г. была ратифицирована Госдумой в марте 2006 г., Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от января 1999 г. ратифицирована лишь в июле 2006 г. А в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию Совета Европы от 1999 г. Россия и вовсе не участвует. Только в феврале 2007 г. указом президента была поставлена задача образования межведомственной рабочей группы по подготовке предложений по реализации в законодательстве России международных конвенций. Пока работа комиссии никаких конкретных законодательных результатов не принесла. Между тем, по данным Transparency International, Россия входит в число наиболее коррумпированных стран мира наряду с отсталыми государствами бывшего СССР, Азии и Африки.

Период работы двух последних Госдум и президентства Путина не стали эрой прогресса антикоррупционного законодательства. Нельзя исключать, что в ближайшее время будет наконец принят принципиальный закон, предусматривающий, в частности, декларирование имущества членами семей госчиновников, контроль над расходами, конфискацию имущества и ряд других решительных мер. Но закону этому вряд ли будет придана обратная сила, и интересы депутатов и чиновников, которые создали себе хороший имущественный задел, находясь у власти последние восемь лет, не пострадают.